- La Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FCDS) analizó los instrumentos existentes y vacíos de los mercados de carbono y proyectos REDD+ en el país.
- El análisis arrojó una serie de recomendaciones que podrían mejorar la regulación de estas herramientas, que tienen un importante potencial para mitigar el cambio climático y frenar la deforestación, pero que han traído considerables retos en su implementación en el territorio colombiano.
- Entre las propuestas están la mejora de la protección a las comunidades vulnerables, fortalecimiento del control a las iniciativas, funcionamiento adecuado del RENARE, estructuración de salvaguardas a la medida de los proyectos y regulación de los programas de certificación y organismos de validación y verificación.
La principal problemática ambiental y de contribución al cambio climático en Colombia tiene afilados dientes que destruyen a diario el denso verde. Se trata de la deforestación, que entre 2016 y 2021 le arrebató al país más de 1,1 millones de hectáreas de bosque.
Al menos 13.000 especies de plantas, aves, reptiles, mamíferos y peces y la calidad del agua que consume 70 % de la población colombiana están en alto riesgo por la acelerada desaparición del bosque. La Amazonia, el mayor tesoro biodiverso del planeta, es la gran víctima de este fenómeno.
Sumado a esto, la deforestación hace parte del sector que más genera Gases de Efecto Invernadero (GEI) en el país: agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra, el cual concentró el 59,1 % de estas emisiones en 2018.
Una de las herramientas a la que le ha apostado Colombia en los últimos años para incentivar la mitigación del cambio climático y frenar la deforestación son los mercados de carbono, incluyendo los proyectos REDD+ del Mercado Voluntario de Carbono (MVC).
Estos instrumentos tienen un gran potencial para llevar recursos hacia las comunidades y actores que protegen los territorios boscosos. Por ejemplo, cada día son más las grandes empresas que deciden comprar créditos de carbono proveniente de proyectos desarrollados en los bosques de Colombia para compensar su huella de emisiones.
Colombia cuenta con importantes desarrollos en su marco normativo sobre mercados de carbono y proyectos REDD+. Tal es el caso del impuesto nacional al carbono y su mecanismo de no causación, el cual genera una fuente clave de demanda de créditos en el país.
También tiene el Sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV), que incluye el funcionamiento del Registro Nacional de Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (RENARE) y que establece criterios para las iniciativas de mitigación de gases de efecto invernadero, incluyendo los proyectos de créditos de carbono.
En el marco de la Ley de Acción Climática de Colombia existen regulaciones adicionales al mercado de carbono y una agenda establecida para su mejora y dinamización. Además, el país cuenta con la Comisión de Estudio para la Promoción y Desarrollo de los Mercados de Carbono.
Nuevo análisis: siete recomendaciones
La Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FCDS) analizó los instrumentos existentes y sus vacíos, consultó con expertos y actores en terreno y evaluó las agendas en marcha para los mercados de carbono del país, generando un nuevo insumo que busca identificar oportunidades de mejora.
“Evidenciamos que uno de los principales retos de estos instrumentos es la relación de los actores del mercado con las comunidades que habitan y son propietarias de los territorios en cuestión”, dijo Rodrigo Botero, director de la FCDS.
El análisis arrojó que hay falencias en los procesos de negociación y consulta; falta de transparencia, involucramiento y pedagogía en los acuerdos y contratos; ausencia de distribución equitativa de beneficios; y falta de acompañamiento estatal y garantía de derechos.
“Lo que buscamos con esta evaluación es garantizar los derechos, autonomía y tratos justos hacia las comunidades involucradas (indígenas, afrocolombianos y campesinos) y fortalecer la integridad del mercado y sus proyectos, con monitoreo y control”, mencionó Botero.
Esta nueva investigación le permitió a la FCDS plantear siete recomendaciones claves que permitirían mejorar la regulación de los mercados de carbono en Colombia. “Es clave que la regulación mejore la seguridad jurídica y permita la dinamización del mercado bajo un marco de enfoque de derechos, equidad, tratos justos e integridad”, apuntó Botero.
- Fortalecer el mandato
El Estado no posee el mandato suficiente ni funciones claras para vigilar las iniciativas de mitigación de GEI y ejercer el control necesario frente a aquellas que presenten irregularidades en materia de integridad ambiental, DDHH o problemas en su certificación, validación o verificación.
La Resolución 1447 de 2018 y la Ley 2169 de 2021 establecen que el Ministerio de Ambiente podrá solicitar información, realizar visitas a los lugares y dar traslado a las entidades en caso de encontrar irregularidades o denuncias de las comunidades sobre las iniciativas.
“Sin embargo, estos mandatos carecen de la fuerza necesaria al ser una posibilidad facultativa de acción que se le da al Ministerio de Ambiente; además, no se han ejecutado debidamente en la práctica”, evidenció la FCDS.
La fundación recomienda facultar al Minambiente u otra entidad (como Ministerio del Interior) para vigilar y actuar (investigación y sanción) frente los casos irregulares en las iniciativas de mitigación relacionados con los principios, procesos y requerimientos en materia ambiental, gobernanza y salvaguardas sociales.
También sugiere reglamentar y operacionalizar los mecanismos de vigilancia y determinar cuándo la autoridad pública puede intervenir. “Recomendamos hacer una evaluación de las capacidades administrativa y financiera del Minambiente (u otra entidad) y fortalecerlas”.
- Funcionamiento adecuado del RENARE
En el Registro Nacional de Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (RENARE) se registran las iniciativas de mitigación de GEI y sus resultados para aplicar mecanismos como la no causación del impuesto al carbono.
“Sin embargo, desde su inicio esta plataforma ha tenido retos técnicos e institucionales para mantenerse al aire, operar adecuadamente y hacer que el registro en ella funcione adecuadamente”.
Durante el análisis, la FCDS evidenció que la plataforma estaba fuera de línea y la norma que reglamenta su administración (Resolución 1447 de 2018) fue suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado.
“Esto debido a una solicitud donde se afirmaba que se habían cometido infracciones por parte del Minambiente en dicha resolución al otorgar la administración del RENARE al IDEAM, cuando la ley que creó el registro (1753 de 2015) le confería la administración al Ministerio”.
Según la fundación, esto genera un gran vacío y riesgo para la operación adecuada del mercado de carbono en Colombia debido a la falta de información sobre las actividades, calidad y potenciales traslapes de los proyectos en operación.
“Las fallas en la operación, caída y actual situación jurídica de la plataforma impiden el correcto funcionamiento de buena parte del mercado de carbono en el país e incluso puede comprometer la operación de los proyectos que se encuentren en curso”.
La FCDS sugiere que se revise con premura el estado jurídico y técnico del RENARE y se tomen las medidas necesarias para restablecer su funcionamiento, independientemente de la decisión que tome el Consejo de Estado.
“También recomendamos hacer una evaluación de su funcionamiento histórico en el mediano plazo y que se planteen e implementen las acciones necesarias en materia regulatoria, técnica y de capacidad operativa”.
- Salvaguardas
En cumplimiento del marco internacional vinculante ante la Convención Marco De Las Naciones Unidas Sobre el Cambio Climático (Marco de Varsovia) para pagos por resultados de programas REDD+, Colombia acogió y desarrolló una interpretación nacional de las salvaguardas.
“Son lineamientos ambientales, de gobernanza y culturales/sociales que deben respetarse en la estrategia nacional REDD+. Para estos proyectos se ha buscado traer a colación este marco a través del requerimiento de reportar en el RENARE la información sobre el cumplimiento de las salvaguardas”, afirma la FCDS.
Para la fundación, lo anterior no es suficiente para garantizar las salvaguardas en los proyectos REDD+. “Este marco está diseñado para los programas nacionales y jurisdiccionales de pago por resultados y no es del todo aplicable para otras categorías de proyectos”.
Tampoco da cuenta de los retos relacionados con los actores, mecanismos, incentivos y lógicas diferentes. “Se trata solo de un requisito procedimental de reportar información. Falta un mandato y funciones en el marco normativo para ejercer vigilancia y control efectivo”.
La FCDS recomienda expedir una normatividad que reglamente y desarrolle la aplicación de las salvaguardas, incluyendo su estructuración e interpretación a nivel nacional que den cuenta de las diversidades regionales. “Debe estar adaptada a las necesidades y retos de los proyectos del mercado voluntario de carbono”.
Este marco normativo de salvaguardas deberá articularse con el sistema MRV y hacerse de obligatorio cumplimiento. “Deberá definir las autoridades competentes, mandatos de vigilancia y control, protocolos de seguimiento y un mecanismo de quejas y reclamos funcional con capacidad operativa adecuada”.
Por último, la FCDS indica que esta normatividad debe tener en cuenta las prerrogativas del Acuerdo de Escazú, “observar los estándares internacionales de consulta previa y concertación con pueblos indígenas y los avances normativos y jurisprudenciales en el marco del reconocimiento de los derechos del campesinado”.
- Programas de certificación y organismos de validación
Los procesos de registro y certificación (de los programas de certificación de GEI o estándares de carbono) y de validación y verificación (de los organismos de validación y verificación), son centrales en la operación del mercado voluntario de carbono a nivel global y en Colombia.
“Están compuestos por actores privados con una regulación propia y con incentivos orientados, en su mayoría, hacia el funcionamiento interno del sistema”, cita el análisis de la FCDS.
Actualmente, la Resolución 1447 de 2018 define los programas de certificación y organismos de validación y establece algunos criterios para la acreditación de estas entidades y los procesos que realizan.
Además, en julio de 2022 se publicó un borrador de la resolución que reglamentaba las condiciones, criterios y requisitos para los procesos de validación y verificación, la cual a la fecha no se ha expedido.
“Sobre los programas de certificación de GEI no existe ningún instrumento. Es fundamental garantizar que los actores involucrados y los procesos en cuestión funcionen con las mejores prácticas y criterios de integridad ambiental, social y de gobernanza”.
La FCDS recomienda desarrollar y expedir una regulación sobre los programas de certificación y organismos de validación, incorporando las mejores prácticas en materia de integridad ambiental y social y en articulación con el MRV y las salvaguardas”.
- Comunidades vulnerables
Es de suma importancia crear instrumentos para salvaguardar la interacción entre los pueblos indígenas, afrocolombianos y campesinos y los actores privados del mercado de carbono.
“Hay que reglamentar de forma clara la interacción entre las comunidades locales y los agentes privados en la negociación, diseño, implementación y seguimiento de las iniciativas de mitigación; debe tener en cuenta los riesgos en la garantía de derechos y protección especial”.
Para salvaguardar los derechos de las comunidades en estas interacciones, la FCDS precisó que es básico establecer requisitos, procedimientos y protocolos de seguimiento y control con un mandato y funciones en una entidad pública.
“Se recomienda evaluar, aclarar y reglamentar la necesidad, idoneidad del consentimiento y concertación para el desarrollo de iniciativas de mitigación en el país, incluyendo proyectos REDD+”.
Estos cambios deben hacerse aplicables y de carácter obligatorio para toda iniciativa de mitigación de GEI, sin importar el mecanismo por el cual se financie ni el uso final de sus resultados de mitigación.
“Por tratarse de un asunto de derechos de comunidades vulnerables, hay que crear un lenguaje que cobije a todo proyecto de carbono del mercado voluntario; aún cuando los negocios y usos de los créditos vendidos se ubiquen por fuera del ámbito del RENARE y sistema MRV”.
Es necesario tener presente el Acuerdo de Escazú, observar los estándares internacionales de consulta previa y concertación con pueblos indígenas y los avances normativos y jurisprudenciales del reconocimiento de los derechos del campesinado.
“Cuando las iniciativas se superpongan con los territorios étnicos, se debe materializar el derecho fundamental de consulta previa, libre e informada para la reglamentación de la negociación, diseño, implementación y seguimiento de iniciativas de mitigación”.
- Programa nacional de cupos transables y transferencias internacionales
El Estado debe continuar avanzando hacia la reglamentación y desarrollo de la institucionalidad de otros instrumentos de precio y de mercados de carbono para consolidar su funcionamiento y regulación.
“Sugerimos reglamentar y poner en funcionamiento el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (Ley 1931 de 2018), un instrumento importante para las señales de precio al carbono en Colombia y la descarbonización en sectores clave”.
La FCDS recomienda avanzar en la regulación e institucionalidad nacional relativa a los mercados de carbono de cumplimiento al Acuerdo de París y organizaciones internacionales sectoriales como CORSIA de la Organización de Aviación Civil Internacional.
“Cuando entren en operación, Colombia debe avanzar en la construcción de los mecanismos de gobernanza, instituciones encargadas, criterios y procedimientos, para la contabilidad y autorización de las transferencias de resultados de mitigación bajo dichos mecanismos”.
Según el análisis de la fundación, esta reglamentación deberá buscar asegurar los mayores estándares de integridad y ambición, “en línea con los principios de San José para la Alta Ambición e Integridad en los Mercados Internacionales de Carbono”.
- Agendas complementarias y condiciones habilitantes
En Colombia, los mercados de carbono y sus proyectos operan en un contexto nacional y territorial con varios desafíos. Por eso, para la FCDS es crucial entender las mejoras de la regulación de este mercado como un proceso paralelo al desarrollo de las agendas nacionales.
“Es necesario avanzar en la agenda de titulación de tierras y aclaración de la tenencia, uso y acceso, en función de los instrumentos de conservación y ordenamiento territorial presentes en cada caso para la población étnica y campesina; estos últimos de la mano con la agenda de reconocimiento de derechos de este grupo poblacional”.
Según la FCDS, lo anterior es relevante a la hora de posibilitar y brindar mayor seguridad jurídica para estas poblaciones en su posible involucramiento con los proyectos de carbono.
“Hay que fortalecer las estructuras sociales, gobernanza local, capacidades y conocimiento de las comunidades locales y grupos étnicos; así tendrán mejores herramientas para involucrarse adecuadamente con los proyectos de carbono y otros mecanismos de conservación”.
Por último, la FCDS considera relevante que la agenda de los mercados de carbono y proyectos REDD+ vaya de la mano con estrategias que mejoren la presencia estatal y seguridad en los territorios en cuestión.
“Esto permitiría mejorar la seguridad jurídica y viabilidad de los proyectos y garantizar los derechos de las comunidades y actores. Lo que se busca es consolidar los mercados de carbono como un elemento importante dentro de una agenda de desarrollo, construcción de paz y conservación a nivel local”.
